Pet 2-17-08-600-036548Finanzpolitik
Der Deutsche Bundestag hat die Petition am 25.04.2013 abschließend beraten und
beschlossen:
Das Petitionsverfahren abzuschließen, weil dem Anliegen nicht entsprochen werden
konnte.
Begründung
Mit der Petition wird die Ablehnung der Ratifizierung des Europäischen
Stabilitätsmechanismus-Vertrages (ESM) und des Fiskalpaktes gefordert.
Im Einzelnen wird gefordert, dem Gesetzesentwurf zum Vertrag vom 2. Februar 2012
zur Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (Bundestagsdrucksache
17/9045), dem Entwurf eines Gesetzes zur finanziellen Beteiligung am Europäischen
Stabilitätsmechanismus - dem ESM-Finanzierungsgesetz (ESMFinG)
(Bundestagsdrucksache 17/9048) - sowie der Änderung des
Bundesschuldenwesengesetzes (Bundestagsdrucksache 17/9049) nicht
zuzustimmen.
Hierzu wird ausgeführt, die Einführung des ESM hebele das sog. "bail-out-Verbot" für
die Eurozone aus. Demzufolge sei der ESM geeignet, eine dauerhafte
gemeinschaftliche Haftung für Staatsschulden zu begründen. Darüber hinaus sei die
Organisation des ESM weder demokratisch legitimiert noch finde diesbezüglich eine
parlamentarische Kontrolle statt. Zudem greife der ESM mit seinen weitreichenden
Entscheidungs- und Handlungsfreiheiten direkt in die staatliche Souveränität der
Bundesrepublik Deutschland ein und beschränke die Rechte des Parlaments
entgegen den jüngsten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG).
Außerdem werde durch den ESM die Entscheidungskompetenz an den sog.
Gouverneursrat übertragen.
Des Weiteren wird dargelegt, dass europäische Institutionen mit Abschluss des
Fiskalpakts weitgehende Kontrollmöglichkeiten hinsichtlich der Haushalte der
souveränen Mitgliedstaaten erhalten würden, ohne die Möglichkeit der

Einflussnahme seitens der Parlamente dieser Mitgliedstaaten oder des Europäischen
Parlaments. Die sog. Budgethoheit des Parlaments würde somit an Institutionen der
Exekutivgewalt übertragen werden.
Zu den Einzelheiten des Vorbringens wird auf die im Rahmen der Petition
eingereichten Unterlagen verwiesen.
Die Eingabe war als öffentliche Petition auf der Internetseite des Deutschen
Bundestages eingestellt. Es gingen 12.747 Mitzeichnungen sowie
260 Diskussionsbeiträge ein. Zu dieser Eingabe liegen darüber hinaus
108 Mehrfachpetitionen vor, die wegen des Sachzusammenhangs in die
parlamentarische Beratung einbezogen werden.
Der Petitionsausschuss hat auch der Bundesregierung Gelegenheit gegeben, ihre
Haltung zu der Eingabe darzulegen. Das Ergebnis der parlamentarischen Prüfung
lässt sich unter Einbeziehung der seitens der Bundesregierung angeführten
Gesichtspunkte wie folgt zusammenfassen:
Der Petitionsausschuss stellt zunächst grundlegend fest, dass sich die
Währungsunion angesichts der Staatsschuldenkrise einiger Länder der Eurozone in
einer nicht nur für diese Länder selbst massiv belastenden Situation befindet,
sondern gleichermaßen Europa und die Eurozone als Ganzes gefährdet.
In den vergangenen Monaten haben die Staats- und Regierungschefs der Eurozone
umfassende Maßnahmen auf den Weg gebracht, um diese Schwachstellen zu
bekämpfen und die Währungsunion krisenfest zu machen. Die notwendige
Konsolidierung wird von Strukturreformen zur Förderung des Wachstums begleitet.
Den Ursachen der Krise wird mit einer 4-Säulenstrategie begegnet, wozu Reformen
zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Peripherieländer, die Verbesserung
der wirtschaftspolitischen Koordinierung und finanzpolitischen Überwachung
zwischen den Mitgliedsstaaten der Währungsunion und die gezielte Verbesserung
der Regulierung und Aufsicht über den Finanzsektor sowie die Einrichtung eines
permanenten Stabilitätsmechanismus gehören.
Der Ausschuss weist darauf hin, dass die Erfahrungen der letzten Jahre gezeigt
haben, dass im Notfall ein stabilisierendes Kriseninstrumentarium zur Wahrung der
Finanzstabilität in der gesamten Eurozone erforderlich ist. In der Krisensituation
reicht es nicht, ausschließlich auf Marktdisziplinierung zu setzen, wenn die
Finanzstabilität der Eurozone als Ganzes gefährdet ist.

Zunächst ist daher ein temporärer Euro-Schutzschirm, bestehend aus einem EU-
Gemeinschaftsinstrument, dem Europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus
(EFSM) und der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) errichtet worden,
um der akuten Schuldenkrise zu begegnen. Die EFSF wird noch begrenzt bis
30. Juni 2013 Finanzhilfen an betroffene Mitgliedsstaaten vergeben können.Parallel
haben sich die 17 Mitgliedsstaaten der Eurozone auf den dauerhaften Europäischen
Stabilitätsmechanismus (ESM) geeinigt, der den EFSM und die EFSF ablösen und
langfristig zur Sicherung des Euro - Währungsgebiets beitragen wird. Der ESM ist ein
völkerrechtlicher Vertrag und als internationale Finanzinstitution anzusehen. Der
Zweck des ESM liegt darin, Finanzmittel zu mobilisieren und diese durch
verschiedene Finanzhilfeinstrumente den finanziell in Schwierigkeiten geratenen
Mitgliedstaaten der Eurozone zur Verfügung zu stellen, sofern die Stabilität des
Euroraums insgesamt gefährdet ist.
Der Petitionsausschuss unterstreicht, dass diese Finanzhilfen auf einer
unabhängigen Schuldentragfähigkeitsanalyse basieren und stets nur unter strikten
wirtschafts- und finanzpolitischen Auflagen gewährt werden (Prinzip der
Konditionalität). Damit sollen die Länder in die Lage versetzt werden, mittelfristig
wieder Zugang zu den Kapitalmärkten zu finden. Zugleich werden die
Voraussetzungen zur Rückzahlung der Kredite der Rettungsschirme und damit zur
Vermeidung von Belastungen für den deutschen Steuerzahler geschaffen. Die Hilfen
werden nur dann geleistet, wenn sie unabdingbar sind, um die Stabilität des Euro-
Währungsgebietes insgesamt zu wahren (Ultima-Ratio-Prinzip).
Der Petitionsausschuss macht des Weiteren darauf aufmerksam, dass sich die
Finanzminister der Eurozone am 9. Dezember 2011 darauf verständigt haben, den
ESM um ein Jahr vorzuziehen und bereits im Juli 2012 in Kraft treten zu lassen.
Darüber hinaus haben sie vereinbart, den ESM mit seinem Inkrafttreten als
vorrangiges Instrument gegenüber der befristeten EFSF zu nutzen.
Der Grund für die vorrangige Nutzung des ESM ist dessen Kapitalstruktur, aufgrund
welcher er als deutlich effizienteres Kriseninstrument einzustufen ist. Während die
EFSF über keinerlei Kapitalausstattung verfügt und ihre Bonität aufgrund der reinen
Garantiestruktur unmittelbar von der Bonität ihrer Mitgliedstaaten abhängt, verfügt
der ESM über ein eingezahltes Kapital.
Der Petitionsausschuss betont, dass diese Kapitalstruktur den ESM nicht nur
unabhängiger von Entwicklungen der Bonität der ESM-Mitglieder macht, sondern sie
führt auch dazu, dass Verbindlichkeiten des ESM - anders als bei der EFSF - nicht

den ESM-Mitgliedern zugerechnet werden. Gerade für ein Kriseninstrument, dessen
Mitglieder zugleich auch potentielle Empfänger von Finanzhilfen sind, trägt die
Kapitalstruktur damit zu einer größeren Durchschlagkraft und Glaubwürdigkeit des
ESM bei.
Soweit im Rahmen der Petition ausgeführt wird, der ESM verstoße gegen das "bail-
out-Verbot", so kann der Petitionsausschuss diesen Ausführungen nicht folgen. Das
"bail-out-Verbot", ist in Art. 125 Abs. 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der
Europäischen Union (AEUV) verankert. Diese Vorschrift ist Teil des institutionellen
Systems der Währungsunion, mit dem die Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten
sichergestellt und die Währungsunion geschützt werden soll. Als Teil eben dieses
Systems bezieht diese Regelung die besondere Situation der Finanzkrise und der
damit einhergehenden Gefahr für die Stabilität der gesamten Eurozone nicht ein. Für
den Fall, dass trotz aller Vorbeugemaßnahmen in einem Mitgliedstaat eine
Finanzkrise auftritt, die eine akute Gefährdung der Stabilität der gesamten Eurozone
hervorruft, sind die Mitgliedstaaten nicht gehindert, als "Ultima Ratio" durch
intergouvernementale Maßnahmen, zu handeln. Diese Maßnahmen sind jedoch an
strenge Auflagen geknüpft.
Der Petitionsausschuss weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass dieses
Handeln letztendlich dem Ziel des Artikel 125 Abs. 1 AEUV, nämlich der Erhaltung
der Stabilität des Euroraums, entspricht.
Darüber hinaus hat der Europäische Rat auf Initiative der Bundesregierung eine
explizite Regelung zur Schaffung von Rechtsklarheit für einen dauerhaften
Rettungsschirm wie den ESM im AEUV beschlossen. Mit dem neuen Art. 136 Abs. 3
AEUV wird ebenfalls das Anliegen der Bundesrepublik Deutschland verfolgt. Dieses
besteht in der Verankerung, dass Ziel jeglicher Hilfsmaßnahmen die Stabilität des
Euro sowie die Festschreibung enger Voraussetzungen für Hilfsmaßnahmen sein
muss. Hierdurch wird das der Wirtschafts- und Währungsunion zugrunde liegende
Prinzip der Eigenverantwortlichkeit der Staaten für ihre Haushaltspolitik aufrecht
erhalten und gestärkt.
Sofern mit der Petition außerdem eine etwaige Gefahr der Haftung für Schulden des
ESM bemängelt wird, so weist der Ausschuss darauf hin, dass sich die ESM-
Mitglieder mit der Ratifizierung des ESM-Vertrages dazu verpflichtet haben, neben
der Einzahlung von Kapital in bestimmten Fallkonstellationen abrufbares Kapital in
Form von Gewährleistungen bereit zu stellen. Anders als bei der EFSF haften die
Eurozonen-Mitgliedstaaten nicht für konkrete Verbindlichkeiten des ESM. Im

Vordergrund steht vorliegend nämlich eine Kapitaleinzahlung zur Deckung von
Verlusten des ESM. Auch hier ist die Frage der Übernahme von Haftungsrisiken
entscheidend, ob und in welchem Umfang der ESM Finanzhilfen bereitstellt.
Darüber hinaus macht der Petitionsausschuss darauf aufmerksam, dass beim ESM -
anders als bei der EFSF - ein Reservefonds als Kapitalpuffer besteht, welcher durch
Erträge der Anlage des Kapitals bzw. durch Zahlungen der begünstigten
Mitgliedstaaten gespeist wird. Dieser Reservefonds reduziert somit etwaige Risiken
für eine Inanspruchnahme von eingezahltem Kapital und demnach für einen Abruf
des Kapitals sowie die Haftungsrisiken der ESM-Mitglieder.
Bezüglich der weiteren Ausführungen zum Mangel an demokratischer Legitimation,
parlamentarischer Kontrolle und dem Eingriff in die staatliche Souveränität macht der
Petitionsausschuss darauf aufmerksam, dass die Einrichtung des ESM durch das
ESM-Ratifizierungsgesetz (Bundestagsdrucksache 17/9045) vollständig
demokratisch legitimiert wird. Souveränitätsrechte werden bei der Errichtung des
ESM nicht übertragen. Änderungen des gezeichneten Kapitals können lediglich nach
Abschluss entsprechender nationaler Umsetzungsmaßnahmen in Kraft treten. Für
die Bundesrepublik Deutschland bedeutet dies, dass der Deutsche Bundestag
jedweder Erhöhung durch Bundesgesetz zustimmen müsste. Innerstaatlich ist zur
Errichtung des ESM ein Zustimmungsgesetz gemäß § 59 Abs. 2 GG erforderlich.
Zudem wird die Finanzierung der deutschen Beteiligung am ESM mit dem Gesetz zur
finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus geregelt. Damit
unterliegen alle Festlegungen zur Art und Höhe von Kapitaleinlagen und Garantien
der Zustimmung des Deutschen Bundestages.
In diesem Zusammenhang weist der Petitionsausschuss auch darauf hin, dass der
Deutsche Bundestag am 29. Juni 2012 in seiner 188. Sitzung die Gesetze zum
Fiskalvertrag und ESM mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit beschlossen hat.
Nach Auffassung des Petitionsausschusses hat die Bundesregierung damit großen
parlamentarischen Rückhalt für ihre Bemühungen erhalten, die europäische
Währungsunion zu einer europäischen Stabilitätsunion zu machen, in der Solidität
und Solidarität untrennbare Eckpfeiler sind.
Der Ausschuss betont des Weiteren, dass auch nach Einrichtung des ESM eine
weitere und enge Beteiligung und Einflussnahme des Deutschen Bundestages bei
der laufenden Tätigkeit des ESM vorgesehen ist. Zwar werden alle wesentlichen
Entscheidungen, einschließlich der Gewährung von Finanzhilfen, einstimmig durch

die Finanzminister des Euro-Währungsgebietes im sog. Gouverneursrat getroffen.
Doch sind im Finanzierungsgesetz weitgehende Beteiligungsrechte des Deutschen
Bundestags verankert, welche das Stimmverhalten der deutschen Vertreter im ESM
binden.
Darüber hinaus kann der Petitionsausschuss auch nicht der innerhalb der Petition
vertretenen Auffassung hinsichtlich der Übertragung der Budgethoheit an
Institutionen der Exekutivgewalt folgen. Der Petitionsausschuss weist in diesem
Zusammenhang darauf hin, dass die Budgetautonomie des Parlaments durch die
Bestimmungen des Fiskalpakts nicht stärker eingeschränkt wird als durch die
geltenden Vorschriften zur deutschen Schuldenbremse. Der Fiskalpakt ergänzt die
schon heute bestehenden Vorgaben des europäischen Stabilitäts- und
Wachstumspakets die auch vom BVerfG (BVerfGE vom 19. Juni 2012, 2 BvE 4/11)
als wesentliches europarechtliches Element zur Sicherung einer Stabilitätsunion
angesehen werden. Zwar ist eine einseitige Kündigungsmöglichkeit des
Fiskalvertrages nicht vorgesehen, doch ist dies in völkerrechtlichen Verträgen
durchaus üblich und war ebenfalls über Jahrzehnte bei den Gründungsverträgen zur
EU und ihren Vorläufern nicht enthalten. Der Vertrag ist jedoch an die EU-
Mitgliedschaft der Vertragsparteien angelehnt und soll so schnell wie möglich in die
Europäischen Verträge integriert werden. Die Kontrollbefugnisse der Europäischen
Kommission reichen hingegen nur so weit wie der Vertragstext und somit lediglich so
weit, wie es das vom Deutschen Bundestag verabschiedete Zustimmungsgesetz
erlaubt. Der Haushaltsgeber bleibt folglich "Herr seiner Beschlüsse". Denn er
bestimmt weiterhin darüber, wie die Einhaltung der Stabilitätskriterien gewährleistet
werden kann.
Schließlich betont der Ausschuss, dass das BVerfG am 12. September 2012 (2 BvR
1390/12; 1421/12; 1438/12; 1439/12; 1440/12; 2 BvE 6/12) nach summarischer
Prüfung entschieden hat, dass der Vertrag zum ESM und der Fiskalpakt
verfassungskonform sind. Des Weiteren hat das Gericht bestätigt, dass der Deutsche
Bundestag mit seiner Zustimmung zu diesen vertraglichen Vereinbarungen weder
seine verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten im Allgemeinen noch seine
haushaltsrechtlichen Kompetenzen und seine Budgetverantwortung - im Besonderen
an europäische Institutionen oder Organe - abgetreten hat.
Der Petitionsausschuss unterstreicht außerdem, dass das BVerfG die
Bundesregierung völkerrechtlich an bestimmte Grundsätze gebunden hat (sog.
völkerrechtliche Vorbehalte). Bei der Ratifikation des ESM-Vertrags muss zum einen

völkerrechtlich sichergestellt werden, dass keine Vorschrift des Vertrages so
ausgelegt werden kann, dass für die Bundesrepublik Deutschland ohne Zustimmung
des deutschen Vertreters höhere Zahlungsverpflichtungen als 190 Mrd. Euro
begründet werden. Zum anderen darf die Auslegung der Regelungen über die
Unverletzlichkeit der Unterlagen des ESM und die Schweigepflicht aller für den ESM
tätigen Personen nicht der umfassenden Unterrichtung von Bundestag und
Bundesrat entgegenstehen.
Insoweit macht der Petitionsausschuss darauf aufmerksam, dass die
Bundesregierung im nächsten Schritt die verfassungsrechtlich erforderliche
Auslegung des ESM-Vertrags in Bezug auf die Haftungsobergrenze und das
Informationsrecht des Deutschen Bundestages und Bundesrates bei der
Ratifizierung völkerrechtlich verbindlich herbeiführen wird. Nach dem Dafürhalten des
Ausschusses ist eine rein politische Interpretationserklärung vorliegend jedoch nicht
ausreichend, da sie die anderen Vertragsstaaten nicht bindet.
Der Petitionsausschuss weist jedoch auch darauf hin, dass die Ausgestaltung der
Sicherstellung der völkerrechtlichen Vorbehalte im Zuständigkeitsbereich der
Bundesregierung liegt. Diese kann folglich entscheiden, ob diese Sicherstellung
durch einen völkerrechtlichen Kündigungsvorbehalt, eine gemeinsame Erklärung
aller ESM-Vertragspartner oder etwa ein ergänzendes Protokoll erfolgen soll.
Der Ausschuss macht zudem darauf aufmerksam, dass Bundespräsident Joachim
Gauck die Gesetze zum ESM, zum Fiskalpakt und zur Änderung des Art. 136 AEUV
am 13. September 2012 ausgefertigt hat. Rechtliche Folgen hat die Unterschrift des
Bundespräsidenten allerdings noch nicht. Nach Ausfertigung der Gesetze muss die
ESM-Urkunde noch endgültig vom ihm ratifiziert und beim Generalsekretariat des
Rates der Europäischen Union in Brüssel hinterlegt. Dann erst können die Gesetze
völkerrechtlich in Kraft treten. Eine erneute Befassung des Deutschen Bundestages
war vorliegend nach Auffassung des Ausschusses jedoch nicht erforderlich.
Vor dem Hintergrund des Dargelegten kann der Petitionsausschuss mithin nicht in
Aussicht stellen, im Sinne des vorgetragenen Anliegens tätig zu werden. Er empfiehlt
daher, das Petitionsverfahren abzuschließen.

Begründung (PDF)